全國碳市場面臨的新挑戰及相關建議

一、全國碳市場建設歷程與“十四五”期待

2011年10月29日，國家發展改革委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準7個省市開展碳排放權交易試點工作。在兩年左右的時間里，7個試點加緊籌備工作，陸續完成了市場方案研究、制度和基礎設施建設、正式交易啟動的全過程。2013、2014年7個區域碳交易試點陸續啟動，全國碳市場籌備工作也開始啟動。2016年1月11日，國家發展改革委發布了《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發改辦氣候〔2016〕57號），明確了全國碳市場第一階段的八大重點排放行業，包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等行業，并組織這些行業年綜合能耗1萬噸標準煤以上的企業報告2013~2015年的碳排放歷史數據并進行第三方核查。這些重點企業歷史排放數據為全國碳市場的配額分配、制度研究等提供了第一手的可信數據。2017年12月18日，國家發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（簡稱《實施方案》），明確提出2017年至2020年全國碳市場啟動工作安排的路線圖，即分為基礎建設期（一年左右）、模擬運行期（一年左右）、深化完善期三個階段，逐步完成碳排放注冊登記系統、交易系統和結算系統等基礎設施，以及制度和市場要素建設。但2017年年底至2020年9月前的近三年時間里，除了將重點企業碳排放數據報告、核查工作常態化外，全國碳市場建設的部分工作推進未達預期。

2020年“30•60”目標提出以來，全國碳市場建設呈現了加速態勢。從2020年9月到12月底，相關配額管理、登記結算、核查指南、《管理辦法》等多個文件密集征求意見之后，生態環境部以部門規章形式出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，印發了規范性文件《2019~2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，公布了包括2225家發電企業和自備電廠在內的重點排放單位名單，正式啟動全國碳市場第一個履約周期。

預計2021年全國碳市場即將開啟交易，重點排放行業納入范圍有望迅速擴大，碳金融創新也值得期待。

一是全國碳市場納入范圍有望迅速擴大。全國碳市場納入的首批發電行業，雖然排放體量巨大（估計大于40億噸），但一個行業內部同質化程度較高的電廠或者火電機組碳減排的成本差異并不大，而引入更多碳減排成本有差異的排放主體對碳交易機制真正發揮市場配置作用至關重要。預計在“十四五”期間，電解鋁、水泥、鋼鐵、化工、造紙等高耗能行業都有望納入全國碳市場。這些行業后續納入的順序，以及碳排放量規模（根據相關行業協會披露的能源消耗量或碳排放相關數據估算）如圖1所示。

圖1 全國碳市場重點碳排放行業納入順序及規模變化預估圖（單位：億噸）

需要指出的是，如果八大行業全部納入，覆蓋的年碳排放總量預計在80億噸至100億噸之間，體量相當巨大。但不能因此而說納入范圍覆蓋了全國二氧化碳排放量的80%以上，主要原因是電力產生的部分排放會在其他高耗能行業作為電力消費的間接排放被重復計算。

二是全國碳市場金融創新值得期待。從本質上講，碳市場的金融屬性非常高，具備發展金融衍生品的基礎條件，國外比較成熟的碳市場基本上既有碳現貨市場，也有對應的碳金融衍生品市場。只要通過合理的制度設計避免過度投機，碳金融衍生品市場有利于提高碳市場的流動性，發出清晰的市場化碳價信號，引導減排成本存在差異的不同行業和企業充分借助碳市場的力量“有錢出錢，有力出力”，從而降低全社會碳排放控制和減排的成本。相信相關方將加大對碳金融衍生品的研究論證，在“十四五”期間有望推動碳期貨、碳期權等碳金融產品上市。

二、全國碳市場建設運行面臨的挑戰

首先，全國碳市場發展路徑尚不明確。歐盟碳市場在2005年正式啟動交易前，就比較早地勾畫了從2005~2007年、2008~2012年以及2013~2020年三階段的發展路線圖，而今已經發展比較成熟，進入了穩定運行的第四階段（2021~2030年）。我國的全國碳市場建設啟動后經過基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三個階段將開啟交易，但之后發展路徑目前還不清楚。尤其是碳達峰之前和碳達峰之后，應該有何區別？從碳達峰到碳中和之間30年左右的時間里，碳市場繼續扮演什么樣的角色？碳中和目標實現前后，碳排放已經非常少了，全國碳市場的發展是結束其市場化減排的歷史使命自然“消亡”，還是繼續存在為進一步的“負排放”而發揮余熱？沒有一個涵蓋近期、中期以及遠期的路線圖，全國碳市場發展的預期就不會特別清楚，將會影響到市場各方的參與積極性。

其次，全國碳市場面臨其他政策機制的協同要求甚至競爭。當前，推動“30•60”目標實現的政策制度有望加快出臺或加大實施力度。包括，推動可再生能源發展的可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易制度，生態環境領域原有的排污許可證制度、生態補償制度，以及全國用能權交易制度等。全國碳市場建設和發展如何處理好與這些領域制度的銜接、協同甚至潛在的競爭關系，對政策設計而言是很大挑戰。比如，全國碳市場運行后，作為補充的自愿碳減排交易抵消機制是否繼續支持可以實現平價上網的風電、光伏等可再生能源項目？與未來的綠色電力證書交易制度是否會有重疊？未來企業填報碳排放信息是獨立填報還是結合現有的排污許可證制度進行申報？全國碳市場覆蓋的重點排放單位，今后是否有必要再納入全國用能權交易市場？這些問題都需要慎重研究，統籌考慮，盡量發揮好各個制度之間的協同效應，最大化發揮這些制度對“30•60”目標實現的促進作用。

最后，全國碳市場運行成效有待檢驗。歷經多年，全國碳市場建設一路走來不易，尤其是在“30•60”目標提出的背景下，不管是碳市場參與各方，還是各級政府部門以及社會各界，對全國碳市場發揮更大作用都寄予厚望。全國碳市場交易真正啟動運行后，各方關注的焦點會從市場建設轉移到運行成效方面，重點會關注如下幾個方面的指標：

（1）交易量：交易量太低，市場不活躍，碳價格的市場化屬性就體現不明顯，容易被操縱，發出不真實的碳價信號。根據試點市場多年現貨交易數據，每年的配額交易量大概占配額總量的5%左右（例如2020年約6%），按這一比例估算，全國碳市場開啟前兩年每年的交易量在2~3億噸左右，未來碳期貨品種批準上市后，按照50倍左右的杠桿放大，年交易量預計能達到百億噸，達到甚至超過歐盟碳市場的交易量。

（2）交易量構成：相對于交易量，交易量的構成也非常重要。截至2021年1月22日，試點地區累計的線上交易量和線下交易量之比為0.9左右（如圖2所示），說明兩者相當，但是各個試點差異不小。線上交易和線下交易兩種方式各有優勢，交易便捷程度和交易成本也差異很大，但線上交易量如果太低，市場的流動性不夠，買賣需求難以低成本進行匹配，價格更容易被操控。

（3）交易價格及其構成：碳交易試點多年運行中，碳配額交易均價在20元/噸左右（如圖3所示），但是各地差異也不小，高至60元/噸左右，低至10元/噸，因此全國碳交易市場開市后的價格及走勢的預測不一。筆者認為大概率在30~50元左右的價格區間，略高于試點地區的平均水平，也反映了未來碳排放控制愈加嚴格的趨勢。

相對于價格區間，更重要的一個觀察指標是未來全國碳市場交易價格的構成，也即線上交易價格和線下交易價格差異。由于前述交易量結構的原因，線上交易價格和線下交易價格價差不宜過大，否則說明市場容易被操控，市場透明度較低，交易雙方的信息嚴重不對稱。據了解，在部分試點地區，在履約高峰時期，線下交易的實際價格可能不到線上價格的1/3甚至更低的水平。未來全國碳交易市場需要提高信息披露的及時性，提升線上線下交易的規范程度，避免線上價格失真及線上線下價格差異過大，提升市場的透明度，真正降低市場參與方的交易成本。
圖2 碳交易試點地區線上線下累計交易量及比值統計（截至2021年1月22日）

圖3 碳交易試點地區線上線下交易均價及其比值統計（截至2021年1月22日）

上述3個指標只是觀察全國碳市場運行效果最直接和表面的指標，更重要的還是市場運行一段時間后，需要階段性地評估全國碳市場開啟前后碳排放控制水平的變化，包括碳排放增長或者下降的速度、綜合減排成本的變化等。

從試點實踐看，北京、上海、廣東、深圳等部分碳交易試點減排效果都非常明顯，在納入管控企業的排放總量、碳排放強度、綜合減排成本等絕對量或者相對量等指標方面，和試點之前都有明顯變化。碳市場推動了控排行業企業加大節能減碳技術改造，加快了企業“碳績效”的有效提升，有的試點行業初步實現了經濟發展和碳排放增長脫鉤。這為評估全國碳市場運行效果提供了有益參考。

三、加快推進全國碳市場建設運行的建議

第一，盡早制定“30•60”目標下全國碳市場發展路線圖。為了給各方更明確的預期，有必要盡早研究和制定更適應碳達峰、碳中和目標的路線圖，建議制定全國碳市場三個階段的發展路線圖。第一階段為3年左右，這個階段全國碳市場的顯著特征之一是它還不是嚴格意義上總量控制下的市場機制，這個階段的重點在于檢驗全國碳市場運行的相關制度是否有重大缺陷，基礎設施是否穩定，市場交易能否逐步活躍；納入行業從發電行業逐漸擴展至其他兩三個行業，交易產品以現貨為主，啟動論證和探索碳金融衍生品上市的相關可行性條件。第二階段是“十四五”的后兩年和“十五五”的前三年（5年左右），這個階段是全國大部分地區和行業實現碳達峰目標的關鍵時期，全國碳市場應該盡快從相對量過渡到總量控制，真正降低碳達峰目標實現的全社會成本，碳交易品種從現貨擴展至期貨、期權等衍生品，市場活躍度明顯提升，成為名副其實全球第一的碳市場。第三階段是2030年前兩年至2035年（7年左右），這個階段全國碳市場的中心任務是強化總量控制，推動碳達峰目標實現后碳排放總量盡快實現從平臺期的“穩”轉向下行期的“降”，全國碳市場規范化程度較高，在國際上影響力增加，初步具備與國際上一些區域碳交易機制探討對接的可行性和方案。對于2035年之后的全國碳市場發展愿景，暫時可能難以勾劃較清晰的藍圖，需要在前面幾個階段建設和運行基礎上探索。

第二，全國碳市場啟動運行一段時間后應盡快過渡到總量控制下的碳市場。當前，各個地方都在抓緊制定各自的碳達峰目標，國家主管部門也在研究和制定碳達峰行動方案，未來這些任務會分解到各級地方政府和各個重點行業。如果全國碳市場過渡到總量碳市場后，總量目標可以和各省碳達峰的目標進行有效銜接，各地、各行業控排成本可以通過全國碳市場優化碳配額資源配置，實現“有錢出錢，有力出力”，在確保全國2030年前實現碳達峰目標的前提下，給部分地區和重點行業企業留出一定的排放空間，避免“一刀切”或者事前確定目標時因為信息不對稱而導致大幅增加全社會的控排成本。

第三，全國碳市場需要做好與其他相關政策機制的協同。比如，在抓緊碳現貨市場建設和運行的同時，研究碳期貨產品和碳金融衍生品市場。自愿碳減排項目（CCER）作為碳市場靈活抵消機制重啟后，需要與可再生能源電力消納保障機制與綠色電力證書等相關政策做好銜接，確定自愿減排項目的重點支持范圍，否則按照可再生能源項目規模化發展的供給能力和全國碳市場對自愿減排項目的有限需求，兩者完全無法匹配。全國碳市場還需要與全國用能權交易市場做好差異化頂層設計，兩種機制相互多補位。

此外，目前全國碳市場的覆蓋范圍延續了試點時期的一貫做法，同時納入了直接排放和間接排放。像發電行業，在試點初期考慮發電側承擔了碳排放成本后，并沒有能力和機制允許碳排放的成本向下游傳導，引導全社會節能降碳。碳交易試點基本上把電力消費的間接排放納入了碳市場的覆蓋范圍。但隨著未來全國電力現貨市場建設的不斷深入和完善，全國碳市場是否一直覆蓋間接排放值得商榷。因此，后期全國碳市場的制度建設和完善，還需要高度關注電力市場相關政策出臺和發展情況，及時做好制度協同，讓兩種高度市場化的機制能“強強聯合”，共同推動能源轉型，助力“30•60”目標的實現。

原文首發于《電力決策與輿情參考》2021年1月29日第4、5期