此前不久，國土資源部剛剛頒布《節約集約利用土地規定》，將于9月1日起全面實施。同時，近期國土部還將出臺具體的節約集約用地指導意見，目前已形成初步方案。國土資源部副部長胡存智在接受《財經國家周刊》專訪時表示：當前，各地生動的節約用地案例很多。“比如浙江省的一個工業園，在工廠廠房的樓頂上種菜，實現了土地的立體利用。這就是工業化、農業化和城鎮化可以同步推進的鮮活例子”。

“事例好，關鍵是怎么推開。”胡存智表示，國土資源部下一步將從兩個方面醞釀有針對性的節地政策：一是加強總結提煉各地節地的技術和模式，并在土地管理上推廣應用。“特別是軌道交通、物流中心、城市公交、站場樞紐、標準廠房、大型批發市場、會展和文體中心等以及新區建設中的節地技術和節地模式要重點推廣”。

此外，還要制定相應的激勵機制，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，創新管理方式和制度措施，對成熟的節地模式和節地技術加快研究配套支持政策，用市場激勵的手段來調動社會節約集約用地的積極性，要通過考核進一步提升政府節約集約用地的管理水平。

胡存智說，這些政策制定的目標，就是“要讓大家切實行動起來，轉變思路，凝聚共識，推動節約集約用地取得更大成效，為建設一個美麗、和諧的共同家園作出貢獻”。

改變原有用地方式

記者：我們注意到，自去年以來，“從嚴合理供應城市建設用地、提高城市土地利用率”逐漸成為決策共識。如何理解節約集約利用土地在當前時期的新任務、新目標?

胡存智：為什么今天我們談城市建設要節約集約用地，要走出新路?就是在貫徹黨中央、國務院的要求。我們要向全社會明確發出信號，改變原有的土地資源利用方式，改變經濟發展方式，這樣才會有新型城鎮化的發展和生態文明的建設。

其次，深入推進土地節約集約利用，是基于我們國家的特殊資源國情和特定發展階段作出的現實選擇。我們國家耕地少，目前耕地數量還在下降，資源約束將更加嚴峻。同時，建設用地的利用也比較粗放。全國土地二次調查的最新數據顯示，我國人均城鎮建設用地達到了145平方米，農村村莊用地人均達到了240平方米，都超過了國家標準的上限。

另外，生產、生活、生態用地結構失衡，工業用地的比重偏高，低效、低容積率的用地情況表現很突出。目前，我國工業用地的容積率在0.3～0.6，全國平均工業用地比例達到26%，很多城市達到40%甚至50%，一半都是工業用地。雖然國外的數字不一定是我們的標桿，但是我們比較一下發現，我們還是偏大。比如紐約是7%左右，香港6%左右，倫敦只有2.7%，新加坡只有2.4%。可以說目前我國各城市普遍存在著過度消耗土地資源的狀況，部分行業和領域超標準用地、浪費土地情況依然突出。

正如習近平總書記在城鎮化工作會議上指出的一樣，經過多年以大量消耗資源環境為代價的高速發展，在城鎮化剛剛步入中期階段的時候，許多城市的資源環境承載能力已經明顯減弱了，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯，財政和金融風險不斷加大，我國已經到了必須在發展中加快提質增效升級的關鍵時期，粗放的擴張、人地失衡、破壞環境的老路不能再走了。

醞釀節地新思路

記者：在你看來，當前各地有哪些值得肯定和借鑒的節約集約用地經驗?如何將這些好經驗上升為制度?

胡存智：深入推進土地節約集約利用，目前已經具備了扎實的實踐基礎。近年來，一些地方已經主動轉變土地利用方式，不斷探索新的用地和管理方式，推出一系列好辦法、好措施。

比如上海市規定，未來城市的建設用地總規模控制在規劃目標范圍內，努力實現“零增長”，建設用地總量不再增加;山東省和江蘇省規定，工業不再建單層廠房，建多層廠房可以減免城市基礎配套設施費用，促進企業自發節約集約用地;湖北省規定，閑置土地的閑置費用由地方稅務部門按照土地出讓金價款20%代征，促進企業盤活存量用地;還有很多省市都規定，要合理利用城市用地的地上地下空間，在地價款等方面給予優惠。這些都是很好的制度規定，有普適性，也有推廣性。

同時，各地還以土地節約集約為主題，開展了很多專項的活動。比如廣東開展的“三舊改造”活動，浙江實施的“三改一拆、五產倍增”，江蘇從空間優化、“五量”調節、綜合整治方面提出了政策制度和機制創新，山東、遼寧、湖北也出臺相關政策推進節約集約用地;企業特別開發企業、各類用地單位，都在想辦法節約集約利用土地。

以上說明我們已有很好的工作基礎。國土資源部當前也正在總結各方面的成功經驗和良好做法，最近頒布了《節約集約利用土地規定》，9月1號全面實施。近期，還要出臺具體的節約集約用地指導意見，目前已經有了初步方案。

記者：近年來，節約集約用地制度體系已經形成基本框架，但從實踐效果來看，政策體系還有待進一步的細化和完善。下一步，在細化政策體系方面，國土資源部有哪些新的思路?

胡存智：深入推進土地節約集約利用的總體思路，概括地說包括以下幾個方面：

第一，要堅持四個原則。一是建設生態文明的原則，節約集約用地是生態文明建設的題中之義和重要內容;二是優化布局的原則，劃定城市開發邊界，劃定基本農田保護紅線和生態保護紅線;三是提高效率的原則，在土地粗放利用的情況下，提高土地利用效率是當前的重點，也是我們的著力點、發力點;四是保護耕地的原則，耕地是養活中國人的基本，我們必須保住。

第二，在節約集約用地中要實施三大戰略。一是要實行總量控制和減量化。只有對用地的總量和規模實施控制，并且逐步減量化，才能節約集約用地。如果資源能取之不盡、用之不竭，全社會也許就不會有節約集約的動力和需求;二要實施優化布局和進行格局調整的戰略。只有優化布局，才能承載更多的經濟社會活動，才能實現社會經濟活動的良性循環、良性運轉;三要實施國土綜合整治的戰略。經過多年的建設，土地利用上已經不是一張白紙，我們必須在原有基礎上進行優化、深化和重整。要通過土地開發整理、城鎮低效用地再開發、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等等，推動城市更新，依法盤活農村的低效利用土地和閑置建設用地，提高節約集約用地水平，提高國土的綜合承載能力，推動生態文明建設。

第三，要構建四個機制。推動節約集約，要健全規模導向的機制;要完善市場配置的機制，通過市場機制來促進節約集約，發揮市場配置資源的決定性作用。通過市場配置和利益調整，促使產生節約集約的內生的自發動力;要強化激勵和約束的機制，不僅要約束和控制，更重要的是要激勵。要鼓勵全社會節約集約用地，廣泛推動使用節地技術和節地模式，形成全社會節約集約用地的行動和風氣;還要完善評價考核機制的制定和實施，及時把節約集約用地情況向社會發布，發揮社會輿論導向作用，我們管理措施也要依據這些評價結果和指標來進行。

七舉措保障目標落實

記者：具體到政策實施過程中，下一步國土資源部要采取哪些舉措保障節約集約用地目標的實現?

胡存智：深化推進節約集約利用，我想應該有七個方面的舉措，也是下一步我們要采取的。

第一，就是要管控規模。按照控制總量、減少增量、盤活存量、保持流量、提高質量的總體要求來推動。這也是江蘇、上海提出來并且已經開始付諸實踐的。通過控制建設用地的規模，逐年減少新增建設用地;大力促進存量建設用地的盤活利用;按照新舊建設用地增減相抵，保證足夠的流量，來承載當前的社會經濟活動;通過提升資源配置的效率，提高土地的利用率。到2020年，努力逐步實現全國新增建設用地規模逐年減少。

我們要采取的措施，比如，在嚴控建設用地總量方面，對于低效用地的擴張要阻止，要重點控制東部，特別是京津冀、長三角、珠三角這些在主體功能區規劃中已經確定為優化開發區域的建設用地規模，促進建設用地以盤活存量為主。

另外，還要強化土地計劃的調節。比如適當安排人口100萬～300萬城市的新增建設用地，合理控制300萬～500萬人口城市的新增建設用地，對人口超過500萬以上的特大城市的中心城區(不是所有區域)，除了生活和公共設施用地以外，原則上不再安排新增建設用地，防止中心城區繼續無限擴張。

第二，就是優化布局。要加快完成全國城市開發邊界、基本農田永久保護紅線和生態保護紅線的劃定，控制用地布局，提高生產生活和生態用地的水平;同時調整用地比例，使得城市用地和農村用地的結構更合理。具體的措施，一要強化規劃的布局管控，二要嚴防城市新區和開發區的無序擴張，三要調整建設用地的比例，四要有序引導產業用地的空間協同。

第三，要實行標準控制。要建立科學完善的建設用地使用標準體系，這是促進土地節約集約利用的關鍵。標準體系要從宏觀、中觀和微觀上統籌考慮。在國家和省級層面，要建立單位GDP的地耗、開發強度、建設用地占比等宏觀指標;在市縣和城市層面，要建立城市人均建設用地、區域平均容積率、建蔽率等中觀的指標;在建設項目和工程的層面，要建立起建設用地的控制指標等具體的微觀指標。

通過標準的引導和配套管理制度，力爭在“十三五”期間，單位建設用地二三產業增加值比2010年再翻一番，單位地耗再下降30%，城市新區和開發區的人均建設用地控制在100平方米以內，綜合容積率提高10～30%，建筑密度提高5～8%。

要發揮標準的控制作用，主要有兩個方面的措施。一個在宏觀和中觀層面上，要加快建立節約集約用地的綜合指標引導體系，要將省級單位國內生產總值和地耗下降指標、存量建設用地的盤活比例、城市綜合容積率等，作為考量本地區節約集約用地的重要指標，綜合評價土地利用的效率;二是市縣要測算本區域的綜合容積率、投入產出指標，對區域的容積率進行整體控制。在區域總控下，地塊容積率可彈性供應，不再一一鎖定具體地塊，這樣可以讓地方更自主、更好地建設城市，形成疏密有致、高低錯落的良好格局;三是各地還要對照目前“十二五”單位國內生產總值和建設用地下降的執行情況，進一步合理制定“十三五”的下降目標。

在微觀層面，要嚴格執行各類項目用地標準，主要從五個環節入手。一個是設計環節，做可行性研究的時候就要遵守用地標準，不能浪費土地，從源頭就要抓好;第二個環節是，在項目準入環節要嚴格把關，不能把低效用地的項目放進來;第三個環節，在開發建設階段，要按照建設標準規范用地，不得突破指標;第四個環節，要加強監管和評價，把土地使用的標準等控制性要求寫到出讓合同等法律文書中，作為節約集約用地的要求固定下來;最后一個環節，就是要完善我們現有的標準體系，并繼續進一步研究諸如光伏產業、公共圖書館、博物館等用地的標準。

第四，要市場激勵。要用市場激勵的手段，來進一步提升節約集約用地的水平。主要措施有四個方面：一是進一步擴大土地有償使用的范圍，這是國務院三號文件的要求;二要規范劃撥用地入市和價格管理;三要完善市場的租價均衡機制。十八屆三中全會《決定》提出，要建立工業用地和居住用地的合理比價機制，提高工業用地的價格。節約集約用地就是要建立工業用地的最低價標準，建立租價比例關系;三要開展土地增值收益的測算，分區域分用途測算好，完善相關稅制，推動工業用地和居住用地形成合理比價;四要理順地價的機制關系，要建立起基準地價、工業地價和其他地價的合理關系。同時要按照地上地下綜合利用空間的原則分別設立不同的地價關系，鼓勵使用地下空間。

第五，要盤活利用。節約集約用地的一個重要領域和重要方面是要盤活利用存量土地。存量土地要通過一系列的整治措施和專項行動來推動開展。要促進批而未用土地的有效利用，要盤活閑置土地，要推動城市土地的整治和城市更新，要開展農村土地綜合整治工作，要推進礦區土地復墾。通過這些專項行動，真正從多方面提高節約集約利用水平。

第六，要示范推廣。要總結推廣節地模式和節地技術，發揮示范的推廣作用，促進形成全民節約集約用地共識，廣泛動員社會各方力量，使節約集約利用土地能夠真正在社區、在企業、在家庭都能夠體現出來。

第七，要完善考核評價。一要持續開展國家和各省市的地耗目標評價考核，二要開展城市節約集約用地評價，三要完善開發區節約集約用地評價制度，四要完善目標責任評價考核體系，并向社會公布節約集約用地考核情況，促進地方政府對節約集約用地負總責，引導全社會共同推進節約集約用地。

節約集約需要凝聚共識

記者：過去，由于追求GDP增長目標，又缺乏節約集約用地的約束性政績考核機制，大部分地方政府缺乏落實節約集約用地制度的主動性，影響了相關政策的實施效果。如何構建節約集約用地的社會共識?

胡存智：我國節約集約用地有深厚的工作基礎，但同時因為機制等各方面的原因，造成了土地大量浪費的現象。節約集約用地關系到民生，事關長遠和可持續發展，需要政府、社會、市場來共同大力推動。要把節約集約用地作為經濟活動要遵循的準則，并形成高度自覺性。

政府倡導了這么多年的節約型社會，其實土地是最基本的節約要素。土地一節約，其他的比如能源、材料、水資源等都會跟著節約。

今年，我們要通過市場的力量，讓節約集約用地深入人心，深入社會。不光是政府的行動，所有層面都能參與。每個企業、每個人都可以做，做了就能獲益。大家通過節地，能夠真正得到好處，不僅能使子孫后代享有更好的生活環境，同時也使當代獲益。