受疫情影響，未來一段時期，國際能源市場供應(yīng)仍將持續(xù)寬松，全球能源需求將延續(xù)低速增長態(tài)勢，全球能源資源供應(yīng)和消費格局也將重塑，應(yīng)對氣候變化從共識成為一致行動。美國和歐盟的對華關(guān)系、能源重點供應(yīng)地的局勢變動以及全球應(yīng)對氣候變化的新要求，都是中國能源發(fā)展面臨的國際形勢新變化，不確定性和風(fēng)險點呈增加態(tài)勢。中國國內(nèi)的能源安全出現(xiàn)新情況，能源供需形勢呈現(xiàn)新特征，清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到新問題，能源體制機制改革面臨新任務(wù)。為全面提升能源安全水平，建議堵住“風(fēng)險點”，增加能源安全韌性；把穩(wěn)“方向盤”，堅持開放務(wù)實的能源發(fā)展戰(zhàn)略；緊抓“牛鼻子”，實施工業(yè)能效再倍增計劃；下好“先手棋”，將交通去油化作為提升能源安全重要抓手。

01、世界能源發(fā)展趨勢及能源地緣政治格局演變的新特點

未來一段時期，全球經(jīng)濟或?qū)⒀永m(xù)低速增長態(tài)勢，新興經(jīng)濟體和發(fā)達經(jīng)濟體增速預(yù)計會進一步分化，全球和區(qū)域能源需求也將隨之發(fā)生新的改變。以清潔能源、非常規(guī)油氣、分布式能源技術(shù)為代表的能源生產(chǎn)領(lǐng)域的科技進步，以高效化、低碳化、智能化、電氣化為特征的能源消費領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，以及與儲能、智能電網(wǎng)、智慧能源等平臺的交互融合，正引發(fā)全球能源供需和商業(yè)模式的根本性變化，也將重塑全球能源資源版圖和消費格局。近期，受新冠肺炎疫情影響，全球油氣資源供應(yīng)寬松的國際環(huán)境仍將持續(xù)，但能源地緣博弈可能更加激烈，也存在全球油氣市場價格短期高位震蕩的風(fēng)險。

l 疫情推動全球能源供應(yīng)持續(xù)寬松，油氣價格或?qū)⒊掷m(xù)低位運行

l 全球能源需求仍將進一步增長，但發(fā)達國家能源需求已經(jīng)達峰

l 能源資源版圖與供求格局呈現(xiàn)新變化，能源地緣政治不穩(wěn)定持續(xù)存在

l 應(yīng)對氣候變化從全球共識成為一致行動，能源清潔低碳轉(zhuǎn)型步伐加速

02、中國能源發(fā)展面臨的國際新形勢和新變化

2016年以來，中國能源發(fā)展面臨的國際形勢出現(xiàn)了新的重大變化，不確定性和風(fēng)險點呈增加態(tài)勢。

2.1 美對華戰(zhàn)略定位新轉(zhuǎn)變，中國對外能源合作布局需調(diào)整

由于美國特朗普政府改變了對中國的政策，中美經(jīng)貿(mào)及能源領(lǐng)域合作受到重創(chuàng)。特朗普執(zhí)政以來，主動挑起對華經(jīng)貿(mào)摩擦，盡管期間有過多次談判磋商，但美國出爾反爾，極限施壓發(fā)難，單邊霸凌橫行。中美經(jīng)貿(mào)摩擦呈現(xiàn)規(guī)模擴大、領(lǐng)域蔓延、事態(tài)失控態(tài)勢，不僅對中美油氣直接貿(mào)易產(chǎn)生影響，更演進為貿(mào)易、科技、金融等多維度的摩擦，對中美以及全球經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響。

雖然美國兩黨在諸多問題上存在分歧，但都已經(jīng)將中美關(guān)系定位由“戰(zhàn)略合作伙伴”轉(zhuǎn)為“戰(zhàn)略競爭對手”。美國對華持續(xù)施壓的態(tài)勢難以改變，只是實施的手段方法、采取的措施力度、針對的領(lǐng)域范圍或有所不同。拜登執(zhí)政后，中美有望在應(yīng)對氣候變化、清潔能源以及油氣貿(mào)易領(lǐng)域開展務(wù)實合作。然而，在2035年中國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化之前，中美將長期處于“纏斗”狀態(tài)，中美能源合作也將持續(xù)承壓。

未來，在全球能源供應(yīng)相對寬松的背景下，中國在增加從美國進口油氣的同時，還要協(xié)調(diào)好與俄羅斯、沙特阿拉伯、中亞地區(qū)國家等傳統(tǒng)油氣貿(mào)易國的關(guān)系，統(tǒng)籌好中國能源安全戰(zhàn)略與對外能源合作整體布局。

2.2 歐盟對華關(guān)系調(diào)整新取向，中歐能源合作出現(xiàn)變數(shù)

特朗普執(zhí)政以來，美國與歐洲盟友在能源與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的政策取向出現(xiàn)較大差異，客觀上為中國與歐盟加強在能源低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作帶來了契機。拜登在競選美國總統(tǒng)期間多次承諾，就任總統(tǒng)第一天美國將重返《巴黎協(xié)定》，未來美歐或?qū)⒃趹?yīng)對氣候變化領(lǐng)域達成新的共識。美歐在低碳領(lǐng)域合作的強化，將對中國與歐洲在這方面形成的良好互動造成一定削弱。盡管中國承諾2030年前碳排放達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，但與美歐相比，中國工業(yè)化發(fā)展較晚，高碳能源占比高。美歐可能形成新的低碳發(fā)展聯(lián)盟，聯(lián)合對中國施加壓力，貶低中國在能源轉(zhuǎn)型方面的努力及成效。

實際上，歐盟委員會2019年發(fā)布的《歐中戰(zhàn)略展望》報告已經(jīng)明確提出將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，若歐盟對華戰(zhàn)略向美國立場靠攏，將對中歐諸多領(lǐng)域的合作產(chǎn)生重要影響。特別是，若歐盟與美國達成一致，在貿(mào)易條款中限制與“非市場經(jīng)濟”國家合作，中歐目前在低碳城市、智慧交通、清潔能源轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的合作，以及“一帶一路”第三方能源合作都可能出現(xiàn)變數(shù)。

2.3 能源重點供應(yīng)地局勢有出現(xiàn)新變數(shù)的風(fēng)險，中國能源安全存在新隱憂

當前，全球能源格局正處于深度調(diào)整期，疊加新冠肺炎疫情影響，中東、非洲、中亞－俄羅斯、拉美等能源重點供應(yīng)地局勢都有出現(xiàn)新變數(shù)的風(fēng)險。一方面，由于油氣價格持續(xù)低位運行，中東、俄羅斯、中亞等地區(qū)國家油氣出口收入降低，面臨的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定壓力持續(xù)增加。雖然這些國家石油開采成本較低，但其財政收支平衡對油價依賴很高，未來面臨的不確定性風(fēng)險將持續(xù)增加。另一方面，重點能源供應(yīng)地固有的地緣政治和民族宗教矛盾以及恐怖主義威脅猶存，例如中亞地區(qū)國家政權(quán)更迭的風(fēng)險，美國對俄羅斯的制裁，美伊關(guān)系持續(xù)緊張致使中東局勢更為錯綜復(fù)雜，委內(nèi)瑞拉政局變化等，北部非洲等部分產(chǎn)油國形勢演進也存在變數(shù)和風(fēng)險。這些變化對中國與這些國家開展穩(wěn)定的油氣貿(mào)易合作帶來新隱憂。

未來，美國政治格局走向也將對全球地緣政治及能源市場走勢產(chǎn)生重要影響。美國是否繼續(xù)強化逆全球化、保守主義態(tài)勢，選擇傳統(tǒng)化石能源還是走清潔低碳發(fā)展之路，單邊主義、排他性區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排、“美國優(yōu)先”走到何種程度，中美、俄美大國博弈發(fā)展到何種情景等，將對雙邊、區(qū)域和全球經(jīng)貿(mào)投資合作產(chǎn)生重大而深遠影響，也將為能源領(lǐng)域雙多邊區(qū)域性合作帶來新的不確定性。

2.4 全球應(yīng)對氣候變化踏上新征程，對中國能源轉(zhuǎn)型與“一帶一路”能源合作提出了更高要求

過去一段時期，中國國際能源合作主要解決能源“有無”問題，對綠色投資貿(mào)易、低碳發(fā)展的引導(dǎo)、監(jiān)督和宣傳不夠，成為部分歐美政客和媒體制造污蔑抹黑中國海外能源投資的借口。發(fā)達國家在并未增加對發(fā)展中國家低碳轉(zhuǎn)型資金和技術(shù)支持的情況下，不顧發(fā)展中國家快速增長的電力需求，指責中國海外電力投資項目破壞《巴黎協(xié)定》。近期，歐美政府及媒體大肆炒作中國企業(yè)參與“一帶一路”沿線煤電建設(shè)，稱煤電發(fā)展造成的碳排放增加將抵消歐洲國家在減排方面的努力。實際上，目前中國海外電力投資仍以可再生能源項目為主，且煤電項目相對清潔高效，為滿足“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟發(fā)展的電力需求以及低碳發(fā)展作出了重要貢獻。

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。這對“一帶一路”能源國際合作提出更明確的方向與新要求。未來，中國能源對外合作也將以綠色、低碳為主要方向，適當減少化石能源領(lǐng)域投資與合作，在項目建設(shè)上更加突出清潔低碳項目，在資金、技術(shù)、裝備出口上，也需要作出相應(yīng)調(diào)整，加快綠色“一帶一路”建設(shè)的推進力度和節(jié)奏。

03、中國能源發(fā)展面臨的國內(nèi)新問題和新挑戰(zhàn)

近年來，中國能源行業(yè)發(fā)展和內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)了一些新變化：能源消費增速出現(xiàn)一定反彈，油氣對外依存度持續(xù)增加，化解產(chǎn)能過剩與煤炭供應(yīng)緊張呈現(xiàn)兩難局面。具體來看，中國能源發(fā)展面臨的約束主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 能源安全出現(xiàn)新情況，應(yīng)急保障體系建設(shè)亟需新思維

在國內(nèi)石油消費達到峰值之前，中國年度石油進口量很有可能再凈增5000萬～1億噸，天然氣年進口量將有可能超過2000億立方米，甚至更高。未來一段時期，保障油氣供應(yīng)安全仍是中國能源安全重中之重，同時面臨油氣管網(wǎng)安全、電網(wǎng)安全、能源金融安全、能源生態(tài)環(huán)境安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題。如何處理好自身安全與共同安全，如何充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，以及如何在增強能源安全保障水平的同時避免用能成本大幅增加、過度依賴煤炭資源引發(fā)生態(tài)環(huán)境安全等，這些都是保證能源安全面臨的新挑戰(zhàn)。此外，針對中國油氣對外依存度較高，而能源總體自我保障能力較強的特殊情況，需要客觀評估中國能源安全水平。

3.2 能源供需形勢呈現(xiàn)新特征，化解多重壓力期盼新理念

為了實現(xiàn)2030年前碳排放達峰、2060年前碳中和目標，提高電氣化水平是中國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要方向。在近中期滿足電力需求增長的同時，需要防止煤炭需求反彈。既要扭轉(zhuǎn)能源富集地區(qū)片面追求規(guī)模和擴張發(fā)展，又要推進東中部地區(qū)的能源率先轉(zhuǎn)型；既要防止傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的新一輪產(chǎn)能過剩，更要防止一些地方不顧自身條件，一哄而上，無序發(fā)展電動汽車、氫燃料電池、儲能技術(shù)所帶來的低效或無效投資風(fēng)險等。這些都是中國能源高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題。

3.3 清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到新問題，持續(xù)壯大發(fā)展呼喚新模式

過去一段時期，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電累計裝機規(guī)模均位居世界首位，截至2019年底，中國風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機規(guī)模超過4億千瓦。隨著可再生能源裝機規(guī)模的快速增加，財政補貼缺口較大、補貼拖欠時間長等問題日益凸顯。近幾年，在政策引導(dǎo)下，雖然中國棄風(fēng)棄光率持續(xù)下降，2019年平均棄風(fēng)率為4%，棄光率為2%，但尚未找到徹底解決棄風(fēng)棄光的辦法。“十四五”時期，可再生能源將初步具備與化石能源平價競爭的條件，新能源行業(yè)壯大發(fā)展的補貼政策將隨之調(diào)整。未來，推動可再生能源的快速發(fā)展，須正視清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的新舊問題。

3.4 能源體制機制改革面臨新任務(wù)，現(xiàn)代能源市場體系建設(shè)亟待新突破

截至目前，中國適應(yīng)能源革命的體制機制尚不完善，包括油氣上游資源勘探開發(fā)、電網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域還未實現(xiàn)公平準入，國有能源企業(yè)改革仍存在困難，未能真正成為市場主體，主要依靠市場決定能源價格的機制還未最后形成，電力市場交易機制還不完善，造成用能成本較高，影響清潔能源的優(yōu)化配置。同時，由于當前能源管理機構(gòu)部門設(shè)置按行業(yè)劃分，政策制定過程中容易優(yōu)先考慮本行業(yè)發(fā)展，對能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展兼顧較少。“十四五”期間，實現(xiàn)重點領(lǐng)域能源體制改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用，需要在現(xiàn)代能源治理體系構(gòu)建方面取得重大突破。

04、未雨綢繆，多措并舉，全面提升中國能源安全水平

當前，盡管中國能源安全面臨的風(fēng)險點增加，只要大國之間不發(fā)生大規(guī)模軍事沖突，中國的能源供應(yīng)基本能夠保障。一是中國能源總體自給率在80%以上，保證能源供應(yīng)總體安全的風(fēng)險相對較??；二是雖然中國的石油對外依存度達70%，天然氣對外依存度為45%，但只要世界大格局穩(wěn)定，主要油氣出口大國也需要與中國維持穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系以支撐其經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定；三是中國有獨特的地緣優(yōu)勢，俄羅斯、中亞油氣資源富裕國家、過境通道緬甸等，與中國陸路相連，關(guān)系友好，如果應(yīng)對措施得當，平時和極端情況下可保障中國1/3到1/2的油氣進口。因此，“十四五”及未來一段時期，中國在補齊短板，增加能源安全韌性的基礎(chǔ)上，仍應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，加速推進能源革命，加快擺脫以化石能源為主的傳統(tǒng)發(fā)展道路，推動能源高質(zhì)量發(fā)展，盡早實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標。

4.1 堵住“風(fēng)險點”，增強能源安全韌性

中國已是世界第一大石油進口國和第二大天然氣進口國，今后油氣消費增長也主要依靠進口。在能源供需格局加快調(diào)整、地緣政治博弈激化、能源市場不確定因素增多的背景下，中國需要強化底線思維和風(fēng)險意識，完善開放條件競爭環(huán)境下的能源安全保障體系。一是建立分層級安全應(yīng)對機制。做好不同情景下的預(yù)測、規(guī)劃，建立國家能源安全分層級預(yù)警應(yīng)對機制。二是增強油氣戰(zhàn)略儲備應(yīng)急儲備能力。提升國家戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備整體水平，抓住國際油價低位運行的契機，補齊能源儲備短板，力爭“十四五”末戰(zhàn)略石油儲備與商業(yè)石油儲備之和達到1億～1.2億噸。三是提高應(yīng)對非傳統(tǒng)能源安全風(fēng)險能力。構(gòu)建電網(wǎng)安全綜合防御體系，增強油氣管網(wǎng)安全運行能力，保障國際國內(nèi)能源供應(yīng)鏈安全。

4.2 把穩(wěn)“方向盤”，堅持開放務(wù)實的能源發(fā)展戰(zhàn)略

綠色低碳已成為全球能源發(fā)展大勢，中國應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，加快推進能源生產(chǎn)和消費革命，引領(lǐng)區(qū)域及全球能源轉(zhuǎn)型。一是大幅提高能源利用效率，加大可再生能源開發(fā)力度，促進終端用能電氣化，盡早擺脫對化石能源的高度依賴。二是加快能源領(lǐng)域改革與開放步伐，深化煤電油氣領(lǐng)域體制機制改革，進一步放開能源行業(yè)外商投資領(lǐng)域及投資股比限制，在國際合作競爭中提升能源產(chǎn)業(yè)競爭力。三是依托“一帶一路”深化能源務(wù)實合作，強化能源合作朋友圈，推動形成能源合作利益共同體和命運共同體。四是在打造現(xiàn)代能源體系過程中，鼓勵各地根據(jù)實際情況創(chuàng)新轉(zhuǎn)型路徑，鼓勵各種技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新，避免出現(xiàn)“一刀切”的做法。

4.3 緊抓“牛鼻子”，實施工業(yè)能效再倍增計劃

發(fā)達國家經(jīng)驗表明，工業(yè)化完成后較長時期，工業(yè)等實體經(jīng)濟能源需求仍將保持較高水平。作為全球制造業(yè)第一大國，大幅提升工業(yè)能效水平是實現(xiàn)2030年前碳排放達峰的前提和基礎(chǔ)，也是制造強國的重要發(fā)展方向。建議到2035年力爭實現(xiàn)工業(yè)能效相比2020年再倍增，大幅提升綠色競爭力。一是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以打造中國發(fā)展新動能和重建中國制造新優(yōu)勢為導(dǎo)向，推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是以需求減量化和資源循環(huán)化為支撐，以嚴格控制高耗能、高排放產(chǎn)品出口為抓手，推動高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降。三是以整合設(shè)計和先進技術(shù)應(yīng)用為突破口，推動工業(yè)能源效率顯著提升。

4.4 下好“先手棋”，將交通去油化作為提升能源安全重要抓手

中國的石油消費快速增長，對能源安全、環(huán)境質(zhì)量等帶來嚴峻挑戰(zhàn)。中國城市化發(fā)展水平、汽車普及率明顯低于發(fā)達國家，具備重塑交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展結(jié)構(gòu)、技術(shù)選擇的后發(fā)優(yōu)勢。特別是，中國在電動汽車、電池制造、共享出行、智能網(wǎng)聯(lián)等方面已取得了一定成就，存在“彎道超車”的較大潛力空間。一是將推廣新能源汽車作為“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”、加快能源轉(zhuǎn)型的突破口，在重點地區(qū)和重點領(lǐng)域加快推動交通部門去油化、電氣化、智能化發(fā)展。二是推動新能源汽車、信息技術(shù)、人工智能、新能源等領(lǐng)域已取得成果的加速融合，嘗試在共享出行、電動汽車參與電網(wǎng)調(diào)峰等方面創(chuàng)新商業(yè)模式。

原文信息

題目：近中期中國能源安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)及建議

作者：劉建國，朱躍中

作者單位： 中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所

刊登期號：《國際石油經(jīng)濟》2021年第2期