2012年中國光伏產(chǎn)業(yè)徹底跌入谷底，歐美雙反、行業(yè)產(chǎn)能過剩、大面積虧損、停工，巨頭企業(yè)高管出走、裁員降薪、瀕臨破產(chǎn)……年底世界末日沒來，光伏產(chǎn)業(yè)也迎來政策利好。對于這個(gè)典型的政策主導(dǎo)型行業(yè)，政府該如何調(diào)控？日本曾經(jīng)靠政策主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)取得過成功，但也遭遇了慘痛的失敗，中國該如何避免…[評論]

背景中國最大的10家光伏企業(yè)的債務(wù)累計(jì)已高達(dá)175億美元，約合1110億元人民幣，國內(nèi)整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)已接近破產(chǎn)邊緣。戰(zhàn)后日本高速增長時(shí)期，政府的職能在于促進(jìn)和引導(dǎo)市場機(jī)制的形成和改進(jìn)上。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的階段，民間部門較為虛弱、市場機(jī)制不夠充分，其政府作用表現(xiàn)得更加明顯。

光伏救市現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)

2012中國光伏內(nèi)憂外患 政府屢施援手

 

數(shù)據(jù)來源：中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會、湘財(cái)證券研究所

2011年在歐債危機(jī)、美國“雙反”（反傾銷、反補(bǔ)貼）調(diào)查、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)放緩又產(chǎn)能過剩的多重打擊下，整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)就已步入寒冬。而到了2012年，情況非但沒有好轉(zhuǎn)，反而愈加惡化。但無論是中央還是地方，都對光伏產(chǎn)業(yè)始終保持了重視，不斷出臺調(diào)控和救助措施，光伏的一舉一動，始終都閃爍著政府的影子。

歐美挑起光伏貿(mào)易戰(zhàn) 中國被動應(yīng)戰(zhàn)

2012年，美國、歐洲、印度等國紛紛揮動對華光伏產(chǎn)品的“雙反”大棒，以2011年數(shù)據(jù)看，我國光伏產(chǎn)品出口占我國銷售規(guī)模的比重預(yù)計(jì)為80%左右，特別是占據(jù)我國50%市場貢獻(xiàn)的歐洲市場萎縮，意味著國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)面臨滅頂之災(zāi)。面對歐美印的貿(mào)易保護(hù)主義，中國也不甘示弱，也宣布了對歐盟太陽能級多晶硅料進(jìn)行“雙反”調(diào)查，還將歐盟光伏補(bǔ)貼歧視性措施提交給WTO。

2012：光伏拯救之年

與此同時(shí)，中國政府對光伏行業(yè)也頻頻實(shí)施救助計(jì)劃。早在4月份就出臺《分布式發(fā)電管理辦法》、《并網(wǎng)管理辦法》草案，明確鼓勵(lì)各類法人以及個(gè)人投資分布式發(fā)電；6月國務(wù)院常務(wù)會議又宣布，支持自給式太陽能等新能源產(chǎn)品進(jìn)入公共設(shè)施和家庭；7月國家能源局印發(fā)《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》；9月國開行上報(bào)發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融信貸扶持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展建議》。

10月國家又密集出臺多項(xiàng)措施，15日電監(jiān)會宣布，保障光伏發(fā)電安全并網(wǎng)發(fā)電和可再生能源發(fā)電保障性全額收購，擴(kuò)大用戶直購電試點(diǎn)范圍；25日商務(wù)部等聯(lián)合36家銀行召開會議并達(dá)成共識，“讓活得好的企業(yè)活得更好，讓該死的企業(yè)通過這次調(diào)整讓它死掉”；26日國家電網(wǎng)出臺《大力支持光伏發(fā)電并網(wǎng)工作意見》，同一天河北銀監(jiān)局表示，避免信貸盲目退出光伏產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致加大資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

然而這些救助措施未能驅(qū)散籠罩在光伏行業(yè)上空的寒意，美國投資機(jī)構(gòu)MaximGroup最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國最大的10家光伏企業(yè)的債務(wù)累計(jì)已高達(dá)175億美元，約合1110億元人民幣，國內(nèi)整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)已接近破產(chǎn)邊緣，其中江西賽維和尚德電力破產(chǎn)的可能性最大。

為此，12月11日，第二批金太陽工程目錄公布，達(dá)到2.835GW（十億瓦特發(fā)電裝機(jī)容量），超過預(yù)期；財(cái)政部續(xù)撥70億元資金；19日財(cái)政部預(yù)撥2012年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助近86億元；到了12月19日，國務(wù)院出臺關(guān)于光伏的五點(diǎn)意見，提出“加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步；規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序；積極開拓國內(nèi)光伏應(yīng)用市場；完善支持政策；充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，減少政府干預(yù)，禁止地方保護(hù)”。業(yè)界普遍認(rèn)為此舉或許意味著國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)將迎來春天。

作為新能源，大量的資金技術(shù)投入令前期成本優(yōu)勢較低，與常規(guī)能源發(fā)電相比，光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性仍然較差，中國銀行研報(bào)指出，目前光伏發(fā)電的成本是常規(guī)能源發(fā)電成本的3倍左右。不僅僅是中國，光伏行業(yè)在其他各國也是靠政府政策及稅收支持下發(fā)展起來的。

政策導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè) 如何避免日本式的失敗？

 

數(shù)據(jù)來源：各公司財(cái)報(bào)、湘財(cái)證券研究所

2010年4萬億投資計(jì)劃推動下，全國在政府主導(dǎo)下建立起來的各種“太陽城”和“光伏園”，超過了300個(gè)，僅千億級產(chǎn)業(yè)園就達(dá)到幾十個(gè)。政府對光伏產(chǎn)業(yè)的過度主宰，是導(dǎo)致如今光伏的困境的主要推手。政府如何定位，如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演好自己的角色，是一個(gè)值得好好反思的問題。而這個(gè)問題不僅僅困擾著中國政府，也是世界各國政府普遍的難題。

“日本模式”的終結(jié)

戰(zhàn)后日本高速增長時(shí)期，政府的職能在于促進(jìn)和引導(dǎo)市場機(jī)制的形成和改進(jìn)上。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的階段，民間部門較為虛弱、市場機(jī)制不夠充分，其政府作用表現(xiàn)得更加明顯。

而胡佛研究所高級研究員兼斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Michael J. Boskin研究指出，1980年代，日本政府仍然是產(chǎn)業(yè)政策的積極倡導(dǎo)者。日本強(qiáng)大的貿(mào)易、工業(yè)和財(cái)政部門來主導(dǎo)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的走向，但其大量政府補(bǔ)貼并沒有用于高科技領(lǐng)域，而投入了過時(shí)的、勞動密集型的行業(yè)，例如農(nóng)業(yè)，采礦和重工業(yè)等。其結(jié)局就是泡沫資產(chǎn)的破滅、長達(dá)十年的迷失、三次經(jīng)濟(jì)衰退，出現(xiàn)了至今為止發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家最高的債務(wù)和GDP比。

此外，在過去幾十年里，韓國、西歐和美國同樣也有類似的現(xiàn)象。1980年，美國總統(tǒng)卡特為了連任，提出了建立“國家重建銀行”的平臺：也就是由工會和行業(yè)領(lǐng)袖牽頭的委員會來決定如何投資數(shù)百億的美元。而在隨后的總統(tǒng)競選中，自由市場派的里根打敗了卡特，獲得壓倒性的勝利。

Boskin認(rèn)為，政府的職責(zé)應(yīng)該是制定能源和環(huán)境總的指導(dǎo)原則，讓企業(yè)家、投資者和消費(fèi)者來決定什么是最適合他們的。政府應(yīng)該對和這些問題相關(guān)的基礎(chǔ)學(xué)科研究進(jìn)行資助。如果沒有政府的長期投入，任何一種政策都不可能起到作用。

中國的問題：不僅局限于光伏產(chǎn)業(yè)

當(dāng)初藉著高科技的名頭和高利潤的誘惑，令光伏產(chǎn)業(yè)成為各地政府招商引資和拉動投資的重要項(xiàng)目。而由于政府介入過多，導(dǎo)致市場功能被嚴(yán)重弱化。

其實(shí)不光是光伏產(chǎn)業(yè)，這種政府主導(dǎo)，以投資為發(fā)展動力的平鋪擴(kuò)張、求大求快的模式在我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有共性。因此我國從鋼鐵、水泥等基建行業(yè)，到光伏等新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩問題普遍存在。如果不吸取教訓(xùn)，改變發(fā)展模式，不僅光伏產(chǎn)業(yè)難以起死回生，中國經(jīng)濟(jì)整體消除產(chǎn)能過剩和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

中國式產(chǎn)能過剩問題如何化解？此次國務(wù)院特別強(qiáng)調(diào)的“充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，減少政府干預(yù)，禁止地方保護(hù)”令人關(guān)注。

政府別錯(cuò)位 市場要?dú)w位 光伏能否迎來春天？

 

數(shù)據(jù)來源：國泰君安證券研究

對于中國光伏產(chǎn)業(yè)而言，現(xiàn)在需要做的不是采取繼續(xù)補(bǔ)貼、施加行政命令、繼續(xù)擴(kuò)大資本投資等猛藥，而是將現(xiàn)有的政策落實(shí)并細(xì)化，特別是在明確“市場倒逼”之后，讓市場歸位，真正讓行業(yè)加速啟動淘汰整合。

政策方向明確 細(xì)節(jié)落實(shí)存疑

光大證券認(rèn)為，管理層已經(jīng)充分認(rèn)識到，光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展的重要障礙是高企的產(chǎn)能過勝率，管理層對國內(nèi)光伏已經(jīng)從過去的以刺激需求救市的政策基調(diào)切換到協(xié)調(diào)、指引和幫助產(chǎn)業(yè)加速優(yōu)勝劣汰，調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩的政策方向上來。并預(yù)計(jì)，地方政府大范圍救市光伏落后產(chǎn)能的擔(dān)憂已經(jīng)可以逐步消除。

宏源證券則認(rèn)為，會議的決策是框架性政策，還需要出臺細(xì)則來落實(shí)。而國內(nèi)終端市場的啟動速度和規(guī)模，將取決于細(xì)則落實(shí)的情況。

誠然，政策導(dǎo)向雖已明確，關(guān)鍵還看落實(shí)，需要真金白銀的及時(shí)兌現(xiàn)。目前，各類支持光伏產(chǎn)業(yè)的政策出臺了不少。事實(shí)上，從2009年至今，相關(guān)部門已先后啟動實(shí)施“金太陽工程”和“太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程”，以擴(kuò)大國內(nèi)市場需求。同時(shí)，工信部正牽頭組織制定一項(xiàng)主題為“光伏下鄉(xiāng)”的計(jì)劃。這些政策對于產(chǎn)能過剩、嚴(yán)重依賴外需和經(jīng)營困難等主要問題形成很強(qiáng)的針對性，但到了地方上落實(shí)情況并不容樂觀。如何避免地方政府有形之手對行業(yè)的干預(yù)成為中央政府最大的難題。

政府的兩難境地

光伏確實(shí)到了一個(gè)尷尬的節(jié)點(diǎn)上，如果政府徹底撤出交由市場自己決定，在銀行普遍采取限貸惜貸的態(tài)度面前，面臨嚴(yán)重資金鏈問題的光伏產(chǎn)業(yè)恐怕就此會一蹶不振；而很多地方政府由于在光伏產(chǎn)業(yè)上傾注了過多的財(cái)力物力人力，也根本無法承受這樣的損失。如果政府介入過多，再次對市場進(jìn)行干預(yù)，又會引發(fā)新一輪的產(chǎn)能過剩危機(jī)，此前的一切努力就將付之東流。因此政府在此時(shí)到底該如何調(diào)控顯得尤為緊迫。

國泰君安就表達(dá)了此次國務(wù)院出臺五點(diǎn)意見之后的謹(jǐn)慎：一是國內(nèi)需求的快速啟動仍然無法充分化解行業(yè)的供求矛盾和貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)；二是扶持機(jī)制確定后，落實(shí)速度和執(zhí)行效果仍然需要持續(xù)觀察。

結(jié)語

無論是日本、美國等發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)，還是中國光伏產(chǎn)業(yè)目前的困境，都證明了讓政府來決定行業(yè)的優(yōu)勝劣汰是一個(gè)錯(cuò)誤的方法，而政府到底該如何把握調(diào)控的度，是接下來最大的挑戰(zhàn)。