本文節選自中國傳媒大學科研課題、“‘十四五’時期綠色能源行業先進人物事跡傳播策略研究”成果（HW23137）——《“中國新能源綠色發展”系列·御風者》。本文受訪人為原國家能源局新能源和可再生能源司副司長史立山。

2000年，德國正式頒布了《可再生能源法》，在該法律的鼓勵下，德國風電一飛沖天，很快成為全球最大的風電市場，甚至在2002年安裝了全球近一半的風電機組。同時期，中國風電在借鑒國際發展經驗的同時，走出了一條屬于自己的崛起之路，而史立山和當時的政策制定者們正是“逢山開路、遇水搭橋”的關鍵人物。

▲2023年6月，史立山在北京接受課題組專訪（攝影：陳陽）

“我設想我國21世紀的供電問題可以用以下方案來解決：400萬臺標準化的500千瓦風電機組……這是一個以風力為主干的電力計劃……總之，風力發電今后不能停留在小打小鬧，要大干，從你們自己提高認識開步！”這是著名科學家錢學森1990年寫給時任中國空氣動力研究與發展中心低速所所長賀德馨的一封信。不難看出，錢老對風電寄予厚望。同時，從信中也能看出中國風電發展初期的一個現實情況——小打小鬧。

真正開始大干的契機出現在錢老寄出這封信的十年之后。

2002年，一直從事水電行業規劃和管理工作的史立山，被調到了國家發展計劃委員會（2003年改組為國家發展和改革委員會）基礎產業司節能與新能源處擔任處長，真正與風結緣。“當時的風電沒有技術支撐，沒有資金支持，沒有人才儲備，可謂一窮二白。”史立山回憶說。

在史立山到任之后，他和身邊的同事開創性地在全國啟動了風電特許權項目招標，并積極推動制定了可再生能源法，真正讓中國風電實現了厚積薄發，從默默無聞到一鳴驚人。

風電不應該只是“花瓶”

史立山赴任時，風電的上網電價很高，有的風電場一度電甚至超過了一塊錢，而同期的火電和水電一度電才兩三毛錢。用史立山當時的領導，時任國家發改委副主任張國寶的話說，“早期的風電更像是一個‘花瓶’，它只是告訴大家風是可以用來發電的，卻無法被市場接受”。

2002年底，全球風電總裝機容量超過3000萬千瓦，裝機最多的德國超過1100萬千瓦，我國風電累計裝機容量只有47萬千瓦，僅占全球風電的1.5%。“當時國內一個裝機容量幾千千瓦的風電場就可以被稱作大型風電場，一個項目只有幾臺機組，絕大部分是從國外引進或合資生產的單機容量幾百千瓦的機組。”史立山如是回憶剛剛接觸風電行業時的場景。

只有把風電上網電價降下來，這種能源形式才具有真正的生命力。那么怎么做呢？張國寶和史立山都認為，一定要通過規模化生產把“蛋糕”做大，推進國產化和引入競爭。“規模化是必須要做的一件事，要用擴大的市場需求來推動風電設備的技術提升和國產化，外國風電裝備企業固然可以參與市場競爭，但是我們要具備自己生產風電設備的能力。”史立山說。

為推動風電規模化開發和設備國產化，在參考其他行業項目和國外風電場經驗的基礎上，從2002年下半年開始，張國寶和史立山將著眼點放在了“特許權招標”上。他們所在的國家計委，組織當時負責風電行業技術管理的中國水電工程顧問集團有限公司、國家電網公司、部分省級發改委及專家等，一起開展了風電特許權的研究論證及試點項目工作。

政府特許權招標并不少見，這是一種政府與項目公司之間的合作經營方式，通過招投標，不僅可以篩選出最有能力的公司，還可以通過競爭降低項目的成本，最大限度地節約資金。

所謂風電特許權項目招標，是由地方政府對風電場項目的投資開發權進行招標，以上網電價和設備國產化率為主要中標條件，擇優選擇項目建設單位，中標單位按照特許權協議的規定，承擔項目的所有投資和風險。在特許期間，開發商擁有項目的所有權和經營權，政府承諾收購該項目利用風力發出的所有電量。與以往的風電項目開發不同，不僅風電特許權項目提供了足夠大的項目規模，而且中標方無須再跟政府頻繁商討電價，收益預期更加穩定。此外，地方政府和主管部門還會給予中標方其他政策及基礎設施支持。

“一旦中標，地方政府會承諾提供‘三通一平’（通電、通水、通路，以及地面平整），在土地使用、電網接入等方面提供保障。”史立山說道，“為了核驗項目落地效果，我們還要掌握試點區域連續一年的風速情況、風電場一年能產生多少電量、成本情況等數據。”

為了獲得當地政府和開發商的支持，史立山一方面不斷向地方解釋風電特許權項目在帶動經濟發展方面的好處，另一方面圍繞協議條件中雙方有可能會產生的分歧，在動態的過程中不斷調整優化，最終以文件的形式落到實處。

2003年4月，國家發改委組織了第一期全國風電特許權項目招標，項目分別位于江蘇如東和廣東惠來。兩個項目的裝機容量都是10萬千瓦，加起來相當于2002年國內累計風電裝機容量的40%以上。“之所以選擇江蘇如東和廣東惠來，一定程度上也是考慮這兩個區域經濟較發達，而且常規能源資源缺乏，對于發展風電的意愿比較強烈。”史立山解釋道。

爭議中前行的“新招標”

根據史立山的回憶，雖然在研究風電特許權項目招標的過程中已經廣泛聽取了各方意見，但真正出臺后，鋪天蓋地的爭論還是如約而至。

首當其沖的是電價。以往，風電的上網價格是由物價部門根據成本加適當利潤來敲定的，而特許權項目卻允許由投標方決定電價，而且是價低者中標，這引起了物價部門的不滿。物價部門希望還是把定價權掌握在自己手里，避免企業由于惡性競爭扭曲市場價格，從而造成產業無序發展。“激烈的價格競爭必然會存在，但企業不可能一直做賠本的生意，通過競爭可以促進項目降本，競爭的市場將更有利于反映電價的真實水平。”史立山和張國寶頂住了物價部門的壓力。

“現在來看，實施風電特許權項目還是非常有效的，不管是開發企業還是設備制造企業，都非常積極。”史立山說道，“后續我們又相繼推出了四期陸上風電特許權項目，中標電價最低的每度電0.382元，最高的每度電0.6元，這個價格較1999年動輒1塊多/度的電價已經大幅降低。更重要的是，這一方法為后續固定電價政策制定打下了基礎。”

“招標看起來簡單，找個招標公司、找幾個專家設計一下就行，但實際操作起來卻問題頻出，協議怎么設計、投標企業要滿足什么要求、上網電價在什么范圍合適等，這些都需要再三斟酌。”史立山回憶道，“最典型的比如說規模，許多專家覺得單個項目10萬千瓦規模太大，從來沒見過這么大的，害怕沒有公司接得住。但我們認為，只要提出明確的要求，總會有人干。”

最終的情況也印證了史立山的假設，風電特許權項目實施之后，風電整機制造企業一下從幾家增加到六七十家，配套產業鏈能力也逐漸建立起來。“我覺得中國人的創造力太強了，一開始大家找不到商機，一旦找到這個商機，全都來做這個事情，那這個事兒很快就能做起來。”史立山感慨道。

從2003年開始，中國通過風電特許權項目招標方式建設了約2000萬千瓦風電。風電特許權項目仿佛把先前堵塞的河道給疏通了，創新的源泉得以充分涌流。回頭來看，史立山認為，風電特許權項目有三大意義。

第一個意義是大家真的敢放手干了，有地方政府背書，項目開發有保障，行業意識到國家開始投入更多的精力推動風電產業化、規模化發展，都準備大干一場。

第二個意義是整個行業都積極響應國產化要求，造中國人自己的風機。風電特許權項目對風電設備國產化提出了明確要求，前三期項目招標要求設備本地化率最高的投標人為中標人，第四期時明確要求設備保證70%國產化率，這大大加快了風電產業鏈的進步和發展。

第三個意義是從這個時候開始，一些較大的央國企電力集團開始正式進軍風電產業，因為在此之前，風電產業的規模太小，大家都不愿意在這上面投入太多的資本，風電特許權項目讓他們看到了風電的發展前景。

“其實，單就風電特許權項目招標而言，可能發揮不了這么大的作用。中國從20世紀80年代就開始從國外引進技術，一點一點學習，到2000年前后，也有20年的積累了……這些都為風電行業的規模化發展做了很多鋪墊，量變引起質變，我們就到了爆發期。”史立山表示，“從某種角度上看，風電特許權項目更像是一根引線，讓中國風電先前的積累在那一瞬間爆發。”

讓中國風電有法可依

2002年，我國一次能源的消費總量為14.25億噸標準煤，其中煤炭占比高達66.5%，石油占比達到24.6%。以風電為代表的各類可再生能源像雨后春筍般快速發展，讓社會各界看到了可再生能源蘊含的無窮潛力。

2003年6月，在風電特許權項目招標如火如荼地開展之際，第十屆全國人民代表大會環境與資源保護委員會（以下簡稱“全國人大環資委”）將制定可再生能源法列入了當年立法計劃，由時任全國人大環資委主任委員毛如柏親自掛帥，并委托國家發改委具體承擔可再生能源法的起草工作。

這一任務交到了史立山的手上。他馬不停蹄地開始組織行業專家前往歐洲、美國、澳大利亞等地調研，向風電發展比較成功的國家學習，回來后大家開始一門心思研究立法流程、法律條款。

對于可再生能源法中風電部分的著重點，史立山將其系統梳理為三類：第一類是分區固定上網電價，根據不同的風能資源制定了不同的固定上網電價；第二類是電網必須全額收購風電，確保風電的市場；第三類是整個電網分攤風電高出常規能源發電上網價格的部分，并從銷售電價中回收。固定電價和電網全收購解決了企業的后顧之憂，調動了企業投資風電的積極性，風電電價高出當地平均上網電價部分的全國分攤政策，解決了地方政府的后顧之憂，調動了地方政府支持風電發展的積極性。

縱觀全球風電發展趨勢，發展比較成功的國家早期都通過電價補貼給予了風電技術進步、成本下降的充足時間和空間，中國也不例外。

“電網什么價格買，高出常規能源發電價格的錢從哪里來，只有將這些問題理順了，風電的發展才能持續穩定。”史立山解釋道，“由于我們前期開展了風電特許權項目招標，所以很快就分區域制定好了上網電價。電網費用分攤方面主要通過賣電時征收部分資金來彌補。開始行業規模小，一度電征收1厘都用不了，可再生能源法出臺后，發展速度和規模非常快，遠遠超出了我們的想象，電網電價征收標準提高了5次，一度電征收1.9分都不夠了！”

2005年2月，可再生能源法完成了起草和審議工作，并由第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議審議通過，自2006年1月1日起正式實施。可再生能源法確立了總量目標、分類電價、強制上網、費用分攤和專項資金等重要制度，為中國可再生能源產業的發展建立了強有力的法律保障。

“用這么短的時間完成立法，是非常不容易的。主要原因是由人大環資委直接立法，節省部門立法的層層征求意見和審議時間，當時由全國人大環資委征求各部門和各省市意見后，就直接呈送人大常委會審議并獲通過。”回想起立法過程之順利，史立山還是很感慨，“可再生能源法在人大審議時，各部門和專家沒有提出太多意見，只討論了兩次（稱為‘二讀’）就通過了。沒有像其他許多法律的制定，因為部門利益爭論，達不成統一意見，長期難以出臺。”

在可再生能源法制定期間，德國2004年在波恩召開了第一屆國際可再生能源大會，史立山也隨隊前往。會議主題是希望全球一起攜手應對氣候變化，支持可再生能源發展。會議期間，主辦方找到史立山，希望能在中國也舉辦國際可再生能源大會，并且由德國政府出資30萬歐元。事實上，也正是通過這次大會，全球各國及企業機構看到了蓬勃發展中的中國可再生能源事業。

在多方努力下，2005年11月，我國在人民大會堂召開了第二屆國際可再生能源大會，全球近90個國家的代表匯聚北京，共同研究世界可再生能源發展狀況及面臨的問題。“時任國家主席胡錦濤在會上發表書面致辭，各省主管能源的部門、主要的能源企業，全中國可再生能源的從業者齊聚北京參加此次會議，當時可再生能源法也已基本成形。大家都說我們這么一個年新增裝機只有幾十萬千瓦的電力細分行業，能在人民大會堂開會，國家主席親自致辭，這說明行業的未來無比光明，對于可再生能源的預期達到了前所未有的高峰！”史立山回憶起這段時光依然十分激動。

可再生能源法的頒布具有很多重要意義。2004年，煤炭和石油在我國能源消耗總量中占了約九成，對環境造成極大影響，石油對外依存度也高達42%，能源發展問題面臨嚴峻挑戰，此時發展可再生能源成為改善我國能源結構、支撐國民經濟可持續發展的必然選擇。

這部法律的頒布標志著我國可再生能源事業進入了全新的發展階段，有了堅實的法律依靠，不再是無根浮萍，經不起風吹雨打了。隨之而來的是，從2005年到2010年，全國風電累計裝機容量連續5年翻番增長，從2005年的126萬千瓦增長到2010年的4000多萬千瓦，躍居全球第一。

知行合一，風電在解決挑戰中成長

“發現什么問題，就去解決什么問題。”管理風電行業發展時，史立山始終遵循這樣的原則，不停下腳步，在行動中思考，再通過思考指導行動。

在負責水電方面的工作時，史立山主持了全國水能資源普查工作。在兩年多的時間里，他徜徉在各條大江大河間，探究國內到底有多少水能資源，每個區域的資源是怎樣的，可以修建多少水電站，還給每個省都編纂了一本記錄冊。

有了先前的資源普查經驗，2003年，著手風電管理工作的史立山想到是不是也可以把全國風能資源普查的工作抓起來。說干就干，史立山很快就邀請了國家發改委、設計院等眾多權威機構和專家，一起商量全國風能資源普查相關事宜。

由于工程浩大、前途不明，有些地方政府并不是十分支持。“有很多省就不愿意干，說我們這里根本就沒有風資源，我們不搞風電。我說你到底有沒有風能資源，得等我們先評估完再說。”史立山回憶說。

比如說貴州，“當時他們一個處長說貴州沒有風資源，不需要普查，我說先別說沒有，你們也有氣象站，按照我們的方法來評價，評價完再說有還是沒有”。

最后，經過一年多的普查，在貴州發現了多個風電場點，可開發風電約200萬千瓦，如果這些風電都開發成功，則有望成為貴州繼煤炭、水力之后的重要能源。這一普查成果，打破了“貴州沒有風電資源”的傳統看法。目前，貴州省風電裝機已達600萬千瓦，今后還會不斷擴大裝機規模。

實踐證明，全國各地都有可利用的風能資源，有一些省在沒普查前說沒有風資源，但現在風電開發建設也都做得很好。

值得一提的是，可再生能源法也提出，通過可再生能源發展專項資金來支持開展可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設等工作。2007年，根據可再生能源法的要求，國家投入3億資金建立了400個測風塔，用來掌握風能的全年變化規律，以便進行預測。

在開展全國風能資源普查工作的過程中，史立山發現，風電是有風的時候發電，沒風的時候停下來，固有的間歇性特點是繞不開的瓶頸。尤其是隨著全國風電場發展初具規模，如果無法有效預測風電的發電和出力情況，將給電網調度和安全穩定運行帶來巨大挑戰。

基于此，在開展風能資源評價工作時，史立山提出：“通過氣象局的工作，不僅要實現風能資源的數據采集和評價，還要讓風電像天氣預報一樣，弄清楚什么時候能發電、能發多長時間的電、能發多少電。”

在這段時間里，史立山還帶隊去歐洲學習全球先進的風電并網與預測技術。2011年，在史立山的推動下，國家能源局印發了《風電場功率預測預報管理暫行辦法》，對風電場發電運行的功率預測預報提出要求，通過科學有效的管理，盡可能降低風電場發電過程的不確定性。

在中國風電逐步邁向規模化發展后，史立山又遇到了許多新的問題，比如風機并網能力問題導致大量的風機脫網，“三北”（東北、華北和西北）地區風電裝機過多，出現“棄風”現象，許多風機只能曬太陽。

以“棄風”為例，“棄風”是指因電網接納能力不足、風電不穩定等導致的風電場風機停止運作，白白放棄風能資源的現象。自2006年可再生能源法實施以來，風電裝機量爆發式增長，“棄風”問題逐漸凸顯出來。

尤其在2012年，“棄風”現象最為嚴重，全國棄風率約17%。在風力資源豐富的吉林省，年平均發電小時數從2010年正常的1941小時下降到2012年的1420小時，降幅超過26%，部分地方的風電限電比例甚至超過40%，給企業經營和行業發展造成極大困難。

為了解決這一問題，史立山一方面通過政策引導、規范風電開發，另一方面也趕赴“棄風”現象最為嚴重的吉林省調研，探索通過風電供熱項目來提高風電利用率。當時，在白城的風電供熱示范站中，部署9臺電鍋爐，在用電低谷時段利用風電棄風電量加熱和儲熱，在用電高峰時段停運電鍋爐，

用儲熱系統供熱。史立山生動地將其形容為“一把鑰匙打開兩把鎖”，不僅可以減少燒煤供暖帶來的環境污染，還可以有效消納當地風電，減少“棄風”現象。

2013年，在史立山的推動下，國家能源局基于“棄風”問題制定了一系列政策，包括《關于做好風電清潔供暖工作的通知》《關于做好2013年風電并網和消納相關工作的通知》等，有效緩解了棄風限電問題。2013年，全國棄風率降至11%，2014年進一步降至8%。

“有一些政策的制定是基于我們對問題的預判而做出的決策，但也有一些政策就是為了解決已經發生的問題。棄風限電相關的政策就是典型的例子，行業也在一次次的挑戰中通過不斷學習和行動逐漸成熟起來。”史立山談道。

中國風電不一定要走得快，但一定要走得穩

“創新是永恒的課題。”不論是風電特許權項目招標，還是可再生能源法的實施，史立山始終認為，中國風電要想保持并擴大領先優勢，還需要新秀們永葆創新意識，把問題想透、把想法落實，勇闖新路，讓創新之風成為中國風電最為珍貴的動力來源。

進入21世紀后，中國風電發展進入“快車道”，這離不開國家政策的支持和推動。2002年，史立山剛剛接手風電行業管理工作時，中國風電裝機容量只有區區47萬千瓦，但到2016年史立山調任時，這一數字已經接近1.7億千瓦，前后發生了翻天覆地的變化。

回望這些年來的飛速發展，史立山在感到欣慰的同時，也有自己的顧慮：“跑得太快，容易出現很多問題，成長是需要一個過程的。”史立山認為，風電的發展規劃要平衡技術突破、經濟效益和長效發展等多個維度，不能過于看重速度，要把目光更多地投向質量，如何讓風電的效率更高、回報更高、成本更低。

史立山以海上風電為例談到，現在大家都非常關注這個擁有巨大潛力的市場，行業在技術迭代、市場開拓上也走得非常快，但不能忽視系統性故障的風險。因為海上環境惡劣，無法和陸上風電一樣發現問題立刻解決，“所以還是應該一點一點走，一定要保證質量，用質量而非速度作為衡量發展水平的指標”。

做招標，招的是行業上下的熱情；立法律，立的是行業發展的基石。史立山用敏銳和獨到的視角，不斷為中國風電探索合時宜、適情況的好法子，讓行業找到一條又一條的好路子，讓中國風電獲得了國家的支持、地方的青睞和社會的信任。自20世紀80年代風電作為一個全新的事物被引入國內，到21世紀初，中國風電經歷了苦痛掙扎和前途忐忑的20年。隨著“一標一法”的落地，這個承載著萬千人希望與夢想的行業迎來了奇跡般飛速發展的下一個20年。