2018年5月31日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于 2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改能源[2018]823號(hào),下稱“《通知》”)?！锻ㄖ穼?duì)普通光伏電站建設(shè)(集中式光伏電站)和分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、補(bǔ)貼政策、定價(jià)政策做出了新的規(guī)定?！锻ㄖ返某雠_(tái)對(duì)光伏行業(yè)造成巨大震動(dòng)，不僅在電價(jià)上確定“兩下調(diào)”原則，同時(shí)對(duì)光伏建設(shè)規(guī)模進(jìn)行了縮減。

本文以“5.31”新政為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，主要從建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、補(bǔ)貼政策及上網(wǎng)電價(jià)等方面簡(jiǎn)要介紹新政對(duì)普通光伏電站和分布式光伏建設(shè)項(xiàng)目的影響。

一、普通光伏電站(集中式光伏電站)

1.建設(shè)規(guī)模指標(biāo)及補(bǔ)貼政策

在《通知》發(fā)布前，各省、市普通光伏電站的建設(shè)規(guī)模，需按照國(guó)家能源局發(fā)布的《2017-2020年光伏電站新增建設(shè)規(guī)模方案》(下稱“《規(guī)模方案》”)執(zhí)行，其中北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南7個(gè)省(區(qū)、市)未設(shè)定建設(shè)規(guī)模指標(biāo)上限，可自行管理本區(qū)域光伏電站建設(shè)規(guī)模，根據(jù)本地區(qū)能源規(guī)劃、市場(chǎng)消納等條件有序建設(shè)。

《通知》對(duì)于普通光伏電站的建設(shè)規(guī)模做出了新的規(guī)定：“根據(jù)行業(yè)發(fā)展實(shí)際，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模。在國(guó)家未下發(fā)文件啟動(dòng)普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)。”換言之，在《通知》發(fā)布后，2018年各地將暫不分配需要中央財(cái)政補(bǔ)貼的普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，即使是在《規(guī)模方案》中未設(shè)定指標(biāo)上限的省(區(qū)、市)也沒(méi)有享受中央補(bǔ)貼的普通光伏電站建設(shè)規(guī)模(西藏除外)?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，《規(guī)模方案》中與《通知》不符的部分應(yīng)以《通知》為準(zhǔn)?？紤]到《通知》的追溯既往效力的不確定性，各地方根據(jù)屆時(shí)有效的《規(guī)模方案》已經(jīng)下發(fā)的指標(biāo)，特別是已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)甚至投運(yùn)的電站是否會(huì)作廢還有待監(jiān)管部門(mén)進(jìn)一步確認(rèn)。不過(guò)，《通知》也明確指出，對(duì)于不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，各地可根據(jù)實(shí)際情況、消納能力，自行安排建設(shè)。

國(guó)家對(duì)普通光伏電站的補(bǔ)貼方式為：光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)高出燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)(含脫硫、脫硝、除塵)部分通過(guò)國(guó)家可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。 但按照《通知》關(guān)于建設(shè)規(guī)模的規(guī)定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國(guó)家將不再給予財(cái)政補(bǔ)貼。

《通知》鼓勵(lì)各地根據(jù)各自實(shí)際出臺(tái)政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類(lèi)不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

2.上網(wǎng)電價(jià)

在《通知》發(fā)布之前，按照國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項(xiàng)目?jī)r(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格規(guī)[2017]2196號(hào)，下稱“2196號(hào)文”)的規(guī)定，2018年1月1日之后投運(yùn)的普通光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，Ⅰ類(lèi)、Ⅱ類(lèi)、Ⅲ類(lèi)資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別調(diào)整為每千瓦時(shí)0.55元、0.65元、0.75元(含稅)。

《通知》發(fā)布后，新投運(yùn)的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)統(tǒng)一降低0.05元;即，I類(lèi)、II類(lèi)、III類(lèi)資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別調(diào)整為每千瓦時(shí)0.5元、0.6元、0.7元(含稅)。但據(jù)中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)的消息，對(duì)于2017年及之前獲得指標(biāo)的地面電站，如在2018年6月30日之前建成并網(wǎng)，仍將享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦時(shí)的標(biāo)桿電價(jià)。上述信息還有待發(fā)改部門(mén)及能源局正式確認(rèn)。

除降低標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)外，為了推進(jìn)市場(chǎng)化資源配置和市場(chǎng)定價(jià)，在2016年國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局出臺(tái)《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改能源[2016]1163號(hào)，下稱“1163號(hào)文”)的基礎(chǔ)上，《通知》還規(guī)定所有普通光伏電站均須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式確定項(xiàng)目業(yè)主，且招標(biāo)確定的價(jià)格不得高于降價(jià)后的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

二、分布式光伏項(xiàng)目

1.建設(shè)規(guī)模指標(biāo)及補(bǔ)貼政策

根據(jù)1163號(hào)文，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場(chǎng)所建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項(xiàng)目不受年度規(guī)模限制，各地區(qū)可隨時(shí)受理項(xiàng)目備案，項(xiàng)目投產(chǎn)后即納入國(guó)家可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼范圍。

《國(guó)家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)能發(fā)新能[2017]31號(hào))中也規(guī)定，對(duì)屋頂光伏以及建立市場(chǎng)化交易機(jī)制就近消納的2萬(wàn)千瓦以下光伏電站等分布式項(xiàng)目，市場(chǎng)主體在符合技術(shù)條件和市場(chǎng)規(guī)則的情況下自主建設(shè)。

但《通知》對(duì)2018年分布式光伏電站的建設(shè)總規(guī)模設(shè)置了上限：“今年安排1000萬(wàn)千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)。考慮今年分布式光伏已建情況，明確各地5月31日(含)前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目納入國(guó)家認(rèn)可的規(guī)模管理范圍，未納入國(guó)家認(rèn)可規(guī)模管理范圍的項(xiàng)目，由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并網(wǎng)的項(xiàng)目基本已達(dá)10GW，因此5月31日之前已備案但沒(méi)有并網(wǎng)的分布式電站項(xiàng)目需等待納入2019年的補(bǔ)貼規(guī)模或地方出臺(tái)補(bǔ)貼政策。

按照《通知》的規(guī)定，2018年5月31日(含)之前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目為納入國(guó)家認(rèn)可的規(guī)模管理范圍(10GW)，屬于享受2018年補(bǔ)貼的范圍，而2018年5月31日之后并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不享受2018年國(guó)家光伏補(bǔ)貼，只能等待獲得2019年的光伏補(bǔ)貼指標(biāo)。同時(shí)《通知》鼓勵(lì)各地出臺(tái)政策支持不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

2.上網(wǎng)電價(jià)

根據(jù)2196號(hào)文，2018年1月1日以后投運(yùn)的、采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，全電量度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.37元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價(jià)格執(zhí)行。

而自《通知》公布之日起，新投運(yùn)的、采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，全電量度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低0.05元，即補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整由每千瓦時(shí)0.37元調(diào)整為每千瓦時(shí)0.32元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目依舊按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價(jià)格執(zhí)行。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目自用電量免收隨電價(jià)征收的各類(lèi)政府性基金及附加、系統(tǒng)備用容量費(fèi)和其他相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)費(fèi)。

三、對(duì)投資者的挑戰(zhàn)

“5.31”新政堪稱光伏行業(yè)史上最嚴(yán)厲的調(diào)控政策。《通知》的重點(diǎn)是限規(guī)模、限指標(biāo)、降補(bǔ)貼。該政策將給光伏行業(yè)的投資者帶來(lái)很大困難和不確定性：

(1)2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站將不能獲得國(guó)家給予的財(cái)政補(bǔ)貼;

(2)2018年6月30日之后建成并網(wǎng)的2017年(或之前年度)指標(biāo)普通光伏電站將適用更低的標(biāo)桿電價(jià);

(3)2018年5月31日之前已備案未并網(wǎng)的分布式電站項(xiàng)目需等待納入2019年的補(bǔ)貼規(guī)?；虻胤匠雠_(tái)補(bǔ)貼政策;

(4)2018年5月31日之后建成并網(wǎng)的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目將適用更低的財(cái)政補(bǔ)貼。

這些挑戰(zhàn)將在光伏行業(yè)形成新一輪洗牌，有利于緩解棄光限電、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，減小國(guó)家光伏補(bǔ)貼的缺口，優(yōu)化光伏項(xiàng)目的規(guī)模結(jié)構(gòu)，從而提高光伏企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，最終實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)由政策驅(qū)動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)自發(fā)驅(qū)動(dòng)，完成從做大向做強(qiáng)的轉(zhuǎn)化。

此外，投資者也可以考慮其它可行的商業(yè)模式，比如在進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)測(cè)算的前提下將“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目轉(zhuǎn)為“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，或者暫時(shí)放棄綠地項(xiàng)目的建設(shè)，轉(zhuǎn)而考慮收購(gòu)存量電站等。